存入“綠水青山” 取出“金山銀山”
常熟“水域銀行”的存取之道，就是積極主動破解涉水項目水域占補(bǔ)平衡難題，以“水”為媒優(yōu)化營商環(huán)境——
存入“綠水青山” 取出“金山銀山”
選題策劃 顧志敏 高 巖
稿件執(zhí)行 商中堯 陳 潔
近年來，常熟持續(xù)優(yōu)化涉水項目審批，加快推動重點項目落地，在全省首創(chuàng)“水域銀行”機(jī)制，對水域占補(bǔ)實行動態(tài)管理，有效破解涉水建設(shè)項目水域占補(bǔ)平衡難題，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
常熟新開的“水域銀行”業(yè)務(wù)最近開展得熱火朝天，吸引了不少外地“銀行家”前來進(jìn)行業(yè)務(wù)探討。
顧名思義，“水域銀行”“存取”的是水域，把新開水面統(tǒng)計起來存入“銀行”，等到后面的建設(shè)項目涉及水面占用時，再通過論證，使用“銀行”里的指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)償。
截至目前，常熟“水域銀行”政策已經(jīng)惠及10多個項目，總投資額超13.8億元。
難題聚焦“綠水青山”
中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》中提出，河湖水系是水流的載體，具有行蓄洪水、排水輸沙、供水灌溉、內(nèi)河航運、水力發(fā)電、維護(hù)生態(tài)等多重功能。由此可見，保護(hù)水域?qū)τ诔鞘邪l(fā)展、人類文明延續(xù)極為重要。
水域是山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的主要載體與重要組成部分，充足的水資源讓常熟自古就是著名的魚米之鄉(xiāng)。常熟市地處太湖流域下游，屬長江、太湖水系。境內(nèi)河流眾多，水網(wǎng)密布，是典型的江南水鄉(xiāng)。市域內(nèi)河流湖蕩其分布呈以城區(qū)為軸心向四鄉(xiāng)輻射狀，東南較密，西北較疏，河道較小，水流平穩(wěn)。其中流域性河道2條，區(qū)域性河道8條，市級河道18條，鎮(zhèn)級河道92條，村級河道777條，村莊河塘（生產(chǎn)河）4400余條，水域面積80畝以上湖蕩21個。
七溪流水皆通海，十里青山半入城。然而，上個世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，各類開發(fā)建設(shè)活動占用水域填埋河道等問題日益突出。以常熟為例，水域面積總體呈下降趨勢，到了2020年前后，常熟水域面積占比降低至20%左右，約250多平方公里。
水域面積的衰減，導(dǎo)致水環(huán)境容量減少、河湖納污能力減弱、自然凈化能力降低、水生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題。“比如防洪排澇功能，本來這塊地方有條河，汛期下雨能夠蓄水，有個時間差讓我們?nèi)ヌ幚�。如果這條河被填了，那么雨水‘無處安身’，就容易造成洪澇災(zāi)害。”常熟市水務(wù)局一級主任科員周鍔介紹。
一邊是城市發(fā)展，一邊是水域保護(hù)，如何平衡？2005年，浙江省人民政府頒布《浙江省建設(shè)項目占用水域管理辦法》，在全省全面實施水域占補(bǔ)平衡制度，開全國之先河。所謂水域占補(bǔ)平衡制度，就是建設(shè)項目占用水域采取“誰占用，誰補(bǔ)償”“占用多少、補(bǔ)償多少”的辦法，以保持水面率和水域功能的穩(wěn)定性。該制度后逐漸在全國多地被推廣實施。
問題又隨之而來。在實際建設(shè)過程中，有些建設(shè)項目占用水域確實是不得已而為之，需根據(jù)所在地水域保護(hù)規(guī)劃要求和被占用水域的面積、水量、功能等，興建相應(yīng)的替代水域工程，或采取功能補(bǔ)救措施，以實現(xiàn)水域占補(bǔ)平衡。然而，項目用地附近若無法滿足占補(bǔ)政策要求，項目審批則難以推進(jìn)，項目就此“擱淺”的不在少數(shù)。
創(chuàng)新就在“水域銀行”
2020年8月，江蘇省政府頒布《江蘇省水域保護(hù)辦法》。為解決各板塊連片利用土地涉及水域占補(bǔ)問題，常熟市水務(wù)局在水域保護(hù)方面先行先試，著手編制《常熟市水域占補(bǔ)專項規(guī)劃》，匯集了近十年來常熟凈增水域及未來三年計劃新開水域情況，整合到一起，為設(shè)立全省獨有的“水域銀行”提供了數(shù)據(jù)支撐，同時首創(chuàng)“水域銀行”管理機(jī)制，對水域占補(bǔ)實行動態(tài)管理。
以2020年為基準(zhǔn)年，常熟發(fā)動各板塊將新開的水面統(tǒng)計起來存入“銀行”，并動態(tài)更新，后續(xù)開發(fā)建設(shè)項目涉及水面占用的時候，在滿足防洪排澇要求的前提下，通過論證可以使用“銀行”里的指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)償。同時，該機(jī)制還將水域占補(bǔ)平衡由原來的“就近平衡”調(diào)整為適當(dāng)擴(kuò)大占補(bǔ)平衡范圍，切實提高了河網(wǎng)水域利用效率，節(jié)約了土地資源。
具體來說，常熟將全市水域按照管理權(quán)限劃分為不同等級，縣級及以上河道劃入市級指標(biāo)，鎮(zhèn)級及以下河道和坑塘等劃入鎮(zhèn)級指標(biāo)。“當(dāng)某個板塊的某個項目需要占用水域，在就近無法占補(bǔ)平衡的情況下，經(jīng)過評估，可以在‘銀行’里申請使用水域指標(biāo)，確保常熟水域‘等量等效’。”常熟市水務(wù)局規(guī)劃建設(shè)科科長古寶和說，在規(guī)劃過程中，常熟遵照“確保安全、生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)格控制”原則，確保防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)不降低，主要引排河道斷面不減小，區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量不降低，水功能不減弱。
目前常熟“水域銀行”體系已正式建成，水域補(bǔ)償指標(biāo)實行動態(tài)管理，每年調(diào)整一次，確保指標(biāo)“存得進(jìn)，取得出”。
由于工作基礎(chǔ)較好，2021年4月，常熟被省水利廳列為省級水域保護(hù)規(guī)劃編制試點和水域保護(hù)示范區(qū)建設(shè)試點，成為蘇州地區(qū)唯一的“雙試點”地區(qū)。根據(jù)省水利廳相關(guān)工作要求，去年，常熟市水務(wù)局又牽頭編制了《常熟市水域保護(hù)規(guī)劃》《常熟市水域保護(hù)示范區(qū)建設(shè)試點實施方案》，進(jìn)一步完善“水域銀行”機(jī)制，優(yōu)化水域儲備及占補(bǔ)平衡制度，提高水域利用效率，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
“水生態(tài)”就是營商環(huán)境
自“水域銀行”機(jī)制運行以來，常熟已有多個項目受益。
董浜鎮(zhèn)工業(yè)鄰里中心項目是受益于“水域銀行”機(jī)制的重點項目之一。項目于去年9月開工建設(shè)，總投資3.2億元，占地面積約50畝，主要建設(shè)集人才公寓、商業(yè)配套、人力資源服務(wù)于一體的綜合商業(yè)體，服務(wù)董浜鎮(zhèn)北部工業(yè)園內(nèi)的近百家工業(yè)企業(yè)。項目建成后不僅能為園區(qū)企業(yè)的員工提供“一站式”生活服務(wù)，還能進(jìn)一步完善園區(qū)周邊的生活配套設(shè)施，提高園區(qū)對優(yōu)質(zhì)企業(yè)、人才的吸引力，為園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展增添強(qiáng)勁動力。
然而在前期籌備設(shè)計中，項目部分區(qū)域需要占用一條村級河道，根據(jù)以往政策，項目開工面臨難題。董浜鎮(zhèn)相關(guān)部門主動服務(wù)項目建設(shè)，在審批環(huán)節(jié)與常熟市水務(wù)局駐政務(wù)服務(wù)中心水務(wù)窗口積極溝通對接，打通堵點，促使項目比原計劃提前一個月開工。“水務(wù)窗口工作人員告知我們可以利用常熟市‘水域銀行’鎮(zhèn)級水域指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)償，然后我們對這個地塊的水系進(jìn)行了科學(xué)調(diào)整，對防洪、排澇規(guī)劃也作了相應(yīng)調(diào)整，促使項目順利實施。”董浜鎮(zhèn)農(nóng)村工作局水務(wù)負(fù)責(zé)人徐曉說。
在海虞，為加快中心鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)步伐，海虞鎮(zhèn)規(guī)劃了中新海虞花園城，區(qū)域總面積1.66平方公里，包含文化設(shè)施、教育設(shè)施、商業(yè)配套、公園綠地等功能模塊。區(qū)域內(nèi)涉及耿涇、老崔浦塘、羅卜涇等二十余條河道，長度9.85千米，水域面積0.221平方公里，對原有水系進(jìn)行調(diào)整，提升整體環(huán)境面貌。在新開水面的同時，還需占用0.044平方公里水域。海虞鎮(zhèn)申請使用鎮(zhèn)級新開占補(bǔ)指標(biāo)對占用水面進(jìn)行補(bǔ)償，同時已做好雨水管網(wǎng)布置，可解決片區(qū)內(nèi)防洪排澇需求，對水環(huán)境影響較小。常熟市水務(wù)局根據(jù)相關(guān)操作流程進(jìn)行技術(shù)審核，經(jīng)論證滿足占補(bǔ)平衡要求。“從常熟水生態(tài)質(zhì)量上我們看到了這座城市的營商環(huán)境軟實力，這次涉水批復(fù)為項目騰出硬指標(biāo)，更讓我們體會到了實打?qū)嵉馁N心服務(wù)。”中新海虞（常熟）新城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司綜合部經(jīng)理王登科表示。
今年，常熟發(fā)布“六不五優(yōu)化”營商環(huán)境專項行動方案。在“項目建設(shè)不慢”一條中，方案提出要完善水域儲備及占補(bǔ)平衡制度。“我們將在涉水審批中進(jìn)一步完善‘水域銀行’機(jī)制，細(xì)化水域管理機(jī)制、制度創(chuàng)新，為重大片區(qū)開發(fā)建設(shè)項目提供涉水保障。”常熟市水務(wù)局駐政務(wù)服務(wù)中心水務(wù)窗口首席代表章曉芳表示，圍繞“企業(yè)為先，服務(wù)至上”的服務(wù)宗旨，窗口將不斷推進(jìn)生態(tài)型涉河項目備案制管理，積極擴(kuò)大涉水區(qū)域評估范圍，讓更多企業(yè)共享區(qū)域評估成果，并進(jìn)一步完善承諾制審批，為企業(yè)提供更高效、更便捷的政務(wù)服務(wù)，助力常熟全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
延伸閱讀
從“兩山銀行” 到“生態(tài)銀行”
近年來，福建省“生態(tài)銀行”，浙江省、江西省“兩山銀行”實踐引起廣泛關(guān)注。2018年，福建省南平市開始“生態(tài)銀行”實踐，順昌“森林生態(tài)銀行”、光澤“水生態(tài)銀行”、武夷山“五夫鎮(zhèn)文旅生態(tài)銀行”、建陽“建盞生態(tài)銀行”、延平巨口鄉(xiāng)“古厝生態(tài)銀行”等多種模式落地開花。2020年，浙江省、江西省借鑒“生態(tài)銀行”理論和實踐路徑，開展了“兩山銀行”的建設(shè)，浙江省提出在實施大花園建設(shè)行動中以大花園核心區(qū)、大花園示范縣開展“兩山銀行”試點；江西省推廣“兩山銀行”模式并已寫入省委“十四五”規(guī)劃建議。概括而言，“兩山銀行”就是“生態(tài)銀行”，二者在概念內(nèi)涵、運營模式、操作方法等方面是一致的，二者一脈相承。
“生態(tài)銀行”和“兩山銀行”都是借鑒商業(yè)銀行分散化輸入和集中化輸出的方式，搭建起的一個圍繞自然資源進(jìn)行管理整合、轉(zhuǎn)換提升、市場化交易和可持續(xù)運營的平臺。以自然資源大數(shù)據(jù)平臺為技術(shù)支撐，按照“先筑巢后引鳳”的模式，運營管理生態(tài)資源的“權(quán)”與“益”，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化創(chuàng)新機(jī)制，具有重大的理論價值和實踐意義。換句話講，“生態(tài)銀行”和“兩山銀行”都是運用生態(tài)學(xué)理論系統(tǒng)考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，解決了橋與路的問題，“生態(tài)銀行”和“兩山銀行”好比是“橋”，為“資源-資產(chǎn)-資本”轉(zhuǎn)化搭建橋梁，即為前端資源整合、中端資產(chǎn)提升、后端資本注入，提供了可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。
“生態(tài)銀行”和“兩山銀行”是以生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)和可持續(xù)利用的“五難”問題為切入點：分散化資源難統(tǒng)計、條塊部門資源難統(tǒng)籌、碎片化資源難聚合、優(yōu)質(zhì)化資產(chǎn)難提升、社會化資本難引進(jìn)，通過整合廣大農(nóng)村地區(qū)的山、水、林、田、屋、草等自然資源，使生態(tài)資源得到整體保護(hù)和運營，實現(xiàn)生態(tài)資源的價值增值和效益變現(xiàn)，既有力促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興和區(qū)域發(fā)展，又為農(nóng)戶增加了財產(chǎn)性收入，從而實現(xiàn)“生態(tài)美”“百姓富”有機(jī)統(tǒng)一。
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