瞭望·政策解碼 | 夯實糧食安全保障法治根基
糧食領(lǐng)域一些新的改革舉措，迫切需要法律予以確認(rèn)、支持和規(guī)范。適應(yīng)實施國家糧食安全戰(zhàn)略的新要求，完善國家糧食安全工作體制機制，解決糧食安全保障工作存在的問題，也需要更好地發(fā)揮法治作用，加快實現(xiàn)糧食安全依法治理
聚焦耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)中存在的突出問題，堅持問題導(dǎo)向，完善相關(guān)制度
對耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約和監(jiān)督管理等分別作出明確規(guī)定
文 | 莊曉泳
2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議高票通過了糧食安全保障法，自2024年6月1日起施行。
糧食安全是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎(chǔ)。糧食安全保障法深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，對耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)到收儲運加銷及節(jié)約減損各環(huán)節(jié)作了系統(tǒng)規(guī)定，為全方位夯實糧食安全根基提供了有力法治保障。
黑龍江省雙鴨山市寶清縣一處農(nóng)田收獲現(xiàn)場（2023年9月26日攝） 譚龍攝/本刊
加快實現(xiàn)糧食安全依法治理
黨中央高度重視國家糧食安全工作，把解決好十幾億人的吃飯問題作為治國理政的頭等大事。經(jīng)過艱苦努力，從新中國成立前4億人吃不飽到今天14億多人吃得好，我們黨帶領(lǐng)全國各族人民有力回答了“誰來養(yǎng)活中國”的問題。2023年，全國糧食總產(chǎn)量13908.2億斤，再創(chuàng)新高，連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。
總體上，我國糧食安全形勢較好，糧食連年豐收，庫存充足，市場供應(yīng)充裕。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口增加、人民生活水平提高，我國糧食供求緊平衡的格局長期不會改變。保障糧食安全面臨耕地總量少、質(zhì)量總體不高，糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)難度加大、儲備體制機制有待健全、流通體系有待完善、加工能力有待提升、應(yīng)急保障有待加強、節(jié)約減損有待規(guī)范等諸多問題挑戰(zhàn)，再加上國際形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，任何時候糧食安全這根弦都不能松。
無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂。近年來，黨中央出臺了一系列糧食安全有關(guān)政策措施，積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等方面的改革和發(fā)展，積累了行之有效的經(jīng)驗做法，確保手中有糧、心中不慌。糧食領(lǐng)域一些新的改革舉措，迫切需要法律予以確認(rèn)、支持和規(guī)范。適應(yīng)實施國家糧食安全戰(zhàn)略的新要求，完善國家糧食安全工作體制機制，解決糧食安全保障工作存在的問題，也需要更好地發(fā)揮法治作用，加快實現(xiàn)糧食安全依法治理。
近年來，全國人大代表不斷提出立法議案和建議。十三屆、十四屆全國人大常委會在往屆全國人大常委會將糧食法列入立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從實施國家糧食安全戰(zhàn)略出發(fā)，將糧食法調(diào)整為糧食安全保障法，列為一類項目。2018年、2019年、2023年中央一號文件對推進(jìn)糧食安全保障立法提出明確要求。2023年6月，十四屆全國人大常委會第三次會議初次審議了糧食安全保障法草案；同年10月，第六次會議對草案再次進(jìn)行了審議；同年12月，第七次會議三審?fù)ㄟ^糧食安全保障法。
立法思路著眼長遠(yuǎn)
制定糧食安全保障法的立法思路主要包括以下幾個方面。
一是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署。全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，也要抓機制保障�？傮w上看，糧食安全保障法堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神和有關(guān)決策部署，堅持總體國家安全觀，深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，立足我國國情、糧情，以法律的形式把經(jīng)實踐檢驗成熟的政策措施和制度成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，成為國家意志和全社會的行為準(zhǔn)則，依法保障糧食有效供給。
二是聚焦耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)中存在的突出問題，堅持問題導(dǎo)向，完善相關(guān)制度。為解決糧食安全領(lǐng)域的突出問題，黨中央深入總結(jié)黨的十八大以來糧食安全領(lǐng)域改革成果，建立健全糧食安全責(zé)任制、不斷完善糧食安全投入機制，著力構(gòu)建系統(tǒng)完善的糧食安全保障制度體系。糧食安全保障法聚焦耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等環(huán)節(jié)以及糧食應(yīng)急、節(jié)約等方面的突出問題，結(jié)合地方的成熟經(jīng)驗，有針對性地建立和完善相關(guān)工作制度，體現(xiàn)出系統(tǒng)性、整體性、前瞻性，全方位夯實糧食安全根基，切實提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險能力。
三是切實維護(hù)種糧農(nóng)民長遠(yuǎn)利益。保障14億多人的糧食安全，必須回答好誰來種地的問題。糧食安全保障法明確國家建立健全糧食安全保障投入機制和糧食生產(chǎn)者收益保障機制，要求采取財政、金融等支持政策加強糧食安全保障，調(diào)動糧食生產(chǎn)者和地方人民政府保護(hù)耕地、種糧、做好糧食安全保障工作的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、糧食生產(chǎn)者增收，推動實現(xiàn)農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)同步發(fā)展，給農(nóng)民吃上“定心丸”，讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓地方抓糧更有積極性。
明確糧食安全保障各項規(guī)定
糧食安全保障法共11章74條，對耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約和監(jiān)督管理等分別作出明確規(guī)定。
第一，明確糧食安全保障工作的基本要求。本法明確國家建立糧食安全責(zé)任制，實行糧食安全黨政同責(zé)；實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全；統(tǒng)籌落實大食物觀，明確構(gòu)建多元化食物供給體系，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足人民群眾對食物品種豐富多樣、品質(zhì)營養(yǎng)健康的消費需求。
第二，確保耕地數(shù)量有保障、質(zhì)量有提升。保障國家糧食安全的根本在耕地。本法設(shè)耕地保護(hù)專章，規(guī)定實施國土空間用途管制，劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線；建立耕地保護(hù)補償制度；實行占用耕地補償制度；加強耕地種植用途管控；建立嚴(yán)格的耕地質(zhì)量保護(hù)制度，加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開展耕地質(zhì)量調(diào)查和評價監(jiān)測，提升耕地質(zhì)量。同時，對黑土地優(yōu)質(zhì)耕地，撂荒地治理、鹽堿地綜合開發(fā)利用等分別作出針對性規(guī)定。
第三，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)強，首要是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力必須強。本法落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。一方面，規(guī)定國家加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者種植目標(biāo)作物；采取措施穩(wěn)定糧食播種面積，明確糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都應(yīng)當(dāng)保面積、保產(chǎn)量；健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，完善對產(chǎn)糧大縣的利益補償機制；健全糧食生產(chǎn)者收益保障機制，扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事糧食生產(chǎn)，保護(hù)糧食生產(chǎn)者的種糧積極性。多種措施共同發(fā)力，確保糧食種植面積。
另一方面，加大對糧食生產(chǎn)的支持力度，規(guī)定建設(shè)國家農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源庫和種子儲備制度；加強水資源管理和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵推廣普及糧食生產(chǎn)機械化技術(shù)，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)。通過穩(wěn)面積、增單產(chǎn)兩手發(fā)力，確保糧食豐產(chǎn)、顆粒歸倉。
第四，完善糧食儲備調(diào)節(jié)制度。儲備糧是保老百姓飯碗的糧食。本法規(guī)定國家建立糧食儲備體系，合理確定糧食儲備的品種結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局，確保數(shù)量和質(zhì)量安全；明確承儲政府糧食的企業(yè)或者其他組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，建立健全內(nèi)部管理和風(fēng)險事項報告制度；政府糧食儲備的收購、銷售、輪換、動用等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全過程記錄；地方政府指導(dǎo)規(guī)模以上糧食加工企業(yè)建立企業(yè)社會責(zé)任儲備，鼓勵自主儲糧。實現(xiàn)政府糧食儲備、社會責(zé)任儲備、自主儲糧相結(jié)合，把飯碗牢牢端在自己手里。
第五，推動糧食流通、加工高質(zhì)量發(fā)展。本法明確國家加強對糧食市場的管理，保障糧食經(jīng)營者公平參與市場競爭。明確國家采取多種手段加強對糧食市場的調(diào)控，保持全國糧食供求總量基本平衡和市場基本穩(wěn)定；糧食供求關(guān)系和價格顯著變化或者有可能顯著變化時，政府及其有關(guān)部門可以按照權(quán)限采取措施調(diào)控糧食市場。
為加強糧食領(lǐng)域信息管理，本法規(guī)定糧食經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)營臺賬，及時報送有關(guān)數(shù)據(jù)。為提升糧食供應(yīng)保障能力，規(guī)定國家鼓勵和引導(dǎo)糧食加工業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，科學(xué)布局糧食加工業(yè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)糧食初加工、精深加工、綜合利用加工，保障糧食加工產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全。聚焦區(qū)域糧食供求平衡，鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系。
第六，強化防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急保供能力建設(shè)。本法規(guī)定國家加強糧食生產(chǎn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)，建立健全農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害和生物災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系，加強防御防控技術(shù)研究應(yīng)用。規(guī)定國家完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務(wù)。規(guī)定國家建立糧食市場異常波動報告制度。明確國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的糧食應(yīng)急管理體制，制定糧食應(yīng)急預(yù)案，按規(guī)定啟動應(yīng)急響應(yīng)。
第七，做好全鏈條節(jié)糧減損工作。這是保障糧食安全的重要途徑。本法規(guī)定糧食生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)加強糧食作物生長期保護(hù)和生產(chǎn)作業(yè)管理，減少糧食損失和浪費；國家鼓勵和支持推廣適時農(nóng)業(yè)機械收獲和產(chǎn)地烘干等實用技術(shù)，減少產(chǎn)后損失；國家推廣適度加工技術(shù)優(yōu)化工業(yè)用糧生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，調(diào)控不合理加工轉(zhuǎn)化；明確政府部門、糧食生產(chǎn)經(jīng)營者、企事業(yè)單位、學(xué)會協(xié)會及公民個人、家庭等有關(guān)主體的節(jié)約義務(wù)；規(guī)定公民個人和家庭應(yīng)當(dāng)樹立文明、健康、理性、綠色的消費理念，全方位、全過程推進(jìn)糧食節(jié)約、減損。
第八，壓實糧食安全保障的政府責(zé)任。本法規(guī)定國家建立健全糧食安全保障投入機制，采取財政、金融等支持政策加強糧食安全保障；明確地方政府承擔(dān)具體責(zé)任，政府有關(guān)部門協(xié)同配合做好糧食安全保障工作。為促進(jìn)全面落實糧食安全各方責(zé)任，明確政府及其有關(guān)部門組織編制專項規(guī)劃、建立糧食安全保障投入機制、實施監(jiān)督檢查、建立監(jiān)測預(yù)警體系、加強質(zhì)量安全監(jiān)督管理、建立信用體系等制度措施。
糧食安全是“國之大者”，糧食安全保障法涉及如何解決好十幾億人的吃飯問題，社會廣泛關(guān)注。希望有關(guān)方面共同做好法律宣傳解讀，統(tǒng)籌推進(jìn)本法的正確有效實施，推動形成社會合力，共同保障國家糧食安全。
（作者為全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室副主任）
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